前沿：国家空间规划体系改革

全国生态环境保护大会于今年5月18日至19日在北京召开，会议上习近平总书记再一次重申了对优化国土空间开发布局的重视。2017年省级空间规划试点方案的实施为建立统一的空间规划体系积累经验、提供示范。近年来对空间规划体系的统一呼声也愈发强烈，统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，建立协调有序的国土开发保护格局，是自然资源管理中的热点问题和工作重心。

要全面推动绿色发展。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。

要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

按照《国务院机构改革方案》，新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，意图建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，这被认为是自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的最重要职责之一。

自然资源部首任部长陆昊履新后，4月份先后到河北雄安新区、海南省、湖北武汉市就多规合一试点、国土空间规划体系建设进行了专题调研。5月8日主持召开研讨座谈会，就自然资源部履行统一行使所有国土空间用途管制职责、实现多规合一构建国土空间规划体系等听取规划领域有关专家学者意见和建议。种种迹象表明自然资源部迎难而上，力图厘清空间规划体系、国土空间用途管制筹，展示了要啃这块“硬骨头”的坚定决心。

国土空间划分中，要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系（如城镇建设用地、生态区、农业区等），各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后，在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则，尤其要搞清楚农业区和生态区的关系。

空间规划体系和理念中，规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。对建设用地规划，要先搞清楚高效利用区、低效利用区、闲置土地的情况，闲置土地尽快使用，低效利用土地要会同其他部门提高使用效率。

一是要坚持绿色发展理念，构建科学适度有序的国土空间布局体系，引导建立区域协调功能互补的空间格局。二是要推进国土空间高质量发展，将山水林田湖草作为生命共同体，统筹谋划自然资源的开发利用、整治修复，提升国土空间的开发保护利用水平。三是要强化规划的约束性、指导性和引领性，在自然资源统一管理的基础上，形成全域全类型空间管制措施。

会议就贯彻落实全国生态环境保护大会精神作出部署，一是要对与生态环境相关的自然资源状况科学分类，准确掌握；二是要从行使全民所有自然资源资产的所有者职责角度，创新谋划工作思路；三是从科学制定国土空间规划、各类权属关系变化、空间用途转换、重点区域管控等方面做好国土空间用途管制；四是对各类开发活动制定标准，防止新的破坏，系统确定已破坏生态修复规划，构建多元化资金投入机制，加强生态保护修复。各司局和各单位要结合生态文明建设各项要求和本次大会精神，细化实化政策措施，坚定有序推进工作，协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

目前涉及城乡空间布局安排的规划主要有土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划等，由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。近年来，寻求全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，屡屡在中央文件中被重点提及。

针对空间规划体系的融合自洽、真正实现“多规合一”，专家学者对此建言献策，提出构想和建议。

(1)建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制，实施国土空间用途管制是其中的连接点；

(2)自然资源监管可以区分为载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可3个环节；国土空间首先是自然资源的载体，国土空间用途管制对应资源载体使用许可，是载体产权许可和产品生产许可的前置条件；

(3)空间规划服务并作用于国土空间用途管制，现实类型多，但内容、管理逻辑基本相同，产生的冲突是因土地发展权管理权力之争带来的；

(4)国家机构改革方案表明，以资源保护为出发点的一级土地发展权管理，对属于地方事权的二级土地发展权管理产生了更强的约束力，国土空间用途管制内容也将包括“建还是种”、“种什么”、“建什么”、“建多少”等；

(5)未来两级土地发展权的统一归口管理，要求空间规划管理既要管好全域国土空间的重要控制边界，也得管住微观的用地、用海行为，这对空间规划体系的构建和实施提出了更高的要求。

1、空间规划体系建构的基础，不仅仅是机构改革的问题，更应该是政府体制改革。

2、空间规划并不是资源、空间本身的规划，其实质是空间使用的规划，保护、开发、经营等等其实都是使用的方式。

3、空间规划体系建构的基本原则，仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”，要很好地把“事权”和“规划”对应起来。

4、空间规划的内容不是各种既有规划的拼合，更不是以某个规划为主拼凑进其他的规划内容，必须进行整合。

5、空间规划是对空间使用的规划，而所有涉及空间的内容都是具体的。

6、从当前的需求看，当务之急是尽快组织力量开展国家级空间规划的编制，既可以在工作的过程中逐步确立空间规划的内容和架构，又可为下层次规划工作的开展提供依据。

7、重新认识规划的概念，这是前面所讨论问题的基础。

第一，坚持中国特色和发挥制度优势，加强空间管治的刚性约束力。第二，着力补齐短板，显著提升治理能力现代化水平，理顺空间开发保护制度。第三，充分运用市场机制，通过空间治理使国土空间得以合理开发和保护。

1、国土空间规划体系的价值何在？

落实在空间上有三种比较典型的规划类型：一是保住自然资源底线和历史资源底线，即“守底线的规划”；二是为市场定游戏规则，管控行为冲突而设的“调关系的规划”；三是作为城市市政工程系统和城市公共服务系统的支撑能力，“保民生的规划”。三种规划划出三类最大且需要保障的空间分类，即保护空间、发展空间和服务支撑空间，但三种规划的方法论存在根本不同，要从社会公共利益和政治承诺的高度，从商务契约精神和硬科学底线坚守视角分别考虑。

2、中国迫切需要建立统一的空间规划立法。

概括起来三句话：“定规则、定渠道、定保障线。”一方面，要为分级施政的公权力定边界，定责权利关系，定奖惩制度；另一方面，为市场活动定规则，空间规划要尊重市场交易的结果；同时保障公共利益诉求。

通过对人口特征、城镇化需求的变化分析，以及城镇化空间的三维识别，提出以“城市群”构建城镇化的主体形态、以“魅力景观区”引导特色城镇化的构想。并且，至2030年，在“两横三纵”城镇空间格局基础上，形成以“城市群”为主体形态，以“魅力景观区”为重要补充，以各级中心城市为战略引领的多中心、网络化、开放式的国家城镇空间格局。至2049年，构想全国城镇空间格局将从城镇群走向巨型地区，构建以具有国际竞争力的城市发展带为骨架的城镇空间格局。

国土空间开发利用应该与资源环境承载能力匹配，实现人地和谐；将集聚开发作为国土开发主要方式，提升效率和效益。同时，重视对国土实施差别化保护，改善生态环境质量；将国土综合整治为主要手段，加快和提升国土功能；并加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展；加强引导和管控，优化国土空间开发结构。

国土空间格局是新区开发和保护的总体框架。规划坚持生态优先、绿色发展，统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局。

针对“政出多门”的空间性规划不协调，必须建构统一框架下“部门分工与协作”的国土和城乡空间管理体系。国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部于2014年8月发出了“关于开展市县‘多规合一’试点工作的通知”。“多规合一”似乎成为了一种新的规划，瞬间席卷中国大地。从实际效果看，这种“自下而上”的试验，需要市县基层在试点取得一定经验的基础上，国家做好顶层设计。目前对空间规划的试点中，顶层设计出现了两种方案：一种是 “1替代N”的整合型，即一个空间规划替代所有规划；另一种是“1加N”的包容型，即在既有各规划之上再做一个空间规划，但各规划要服从于空间规划。其中“1替代N”的难度太大，而“1加N”多了一层规划增加协调问题。

所以在市县试点的基础上，中央适时提升了试点层级——开展省级“空间规划”试点，于2017年1月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》目前省级空间规划试点工作尚在开展之中，已经取得了一定进展和经验。但也存在着疑惑，如省域“三区三线”如何划示？新提出的“空间规划”与其他具有空间属性的规划是什么关系？可见“空间规划”或“空间性规划”的改革还在路上，可谓任重而道远。

依托于同济大学建筑与城市规划学院，住房和城乡建设部同济大学城市建设干部培训中心致力于对城市管理与建设管理领域的领导干部和技术人员进行业务培训、知识传授、政策解读、观点解析，是领导干部专业研修、信息分享、交流沟通、教学相长的园地。